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最高法案例:通過流轉等方式占用農村土地進行建設,屬于違法行政
www.goldbondmed.com 來源:中國土地資源網 時間:2021-12-23 16:02:35

【裁判要點】

建設項目需要使用農用地等農村集體土地的,應當依法辦理土地征收及農用地轉建設用地審批手續。如果未經依法征收及辦理農用地轉用審批手續,通過所謂土地“流轉”等方式占用農村集體土地進行建設,系違反土地管理相關法律法規,屬于違法行政。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2018)最高法行申4387號

再審申請人秦廣德因訴山東省菏澤市牡丹區人民政府(以下簡稱牡丹區政府)、山東省菏澤市牡丹區牡丹街道辦事處(以下簡稱牡丹街道辦)土地行政強制及行政賠償一案,不服山東省高級人民法院(2016)魯行終1367號行政判決,向本院申請再審。本院依法由審判員孫江、審判員李緯華、審判員李紹華組成合議庭,對本案進行了審查。現已審查終結。

再審申請人秦廣德以牡丹區政府、牡丹街道辦在未經批準且未與其簽署補償協議的情況下,將其使用的土地非法改變為非農建設用地,導致其種植的苗木花卉等被毀,損失巨大為由,向山東省菏澤市中級人民法院提起訴訟,請求確認牡丹區政府、牡丹街道辦占用其承包地修建道路的行政行為違法,賠償其經濟損失45900元。

一審法院查明:2015年4月17日,山東省菏澤市牡丹街道辦事處丁堂村村民委員會(以下簡稱丁堂村村委會)與牡丹街道辦簽訂合同,約定丁堂行政村所屬土地156.489畝流轉給牡丹街道辦使用。秦廣德承包經營的集體土地在合同約定的涉案土地地塊內。合同簽訂后,對地上附著物進行了清點,秦廣德也參與清點并簽字,領取了地上附著物補償款。牡丹街道辦已將合同所約定的2015年度占地補償款支付丁堂村村委會,由其向該村村民進行發放。國花大道屬于國道G327連固線牡丹區繞城段改建工程,牡丹區政府成立了國花大道及七里河濕地建設指揮部。菏澤市人民政府將國花大道工程列入2016年菏澤經濟社會發展重點工作,菏澤市公路局和牡丹區政府是該項目的責任人。2016年1月14日,山東省交通運輸廳在濟南組織召開了《G327連固線牡丹區繞城段改建工程可行性研究報告》審查會議,審查認為該可行性報告研究深度基本達到了交通運輸部《公路建設項目可行性研究報告編制辦法》的要求,項目建設具有必要性。2015年12月8日,菏澤市國土資源局牡丹區分局作出《關于對違法違規行為依法處理的函》(菏國土資牡分函〔2015〕60號),認為牡丹街道辦未經批準于2015年年底占用丁堂村350畝耕地修筑國花大道,決定“由牡丹辦事處組織人員將占用丁堂村的350畝耕地進行復耕;對于上述違法用地,如不能及時處理到位,將按程序由區政府通報批評,限期整改;責成牡丹區國土資源所協助牡丹區辦事處做好具體監管工作,堅決杜絕類似非法占用耕地的情況再次發生。”2015年12月23日,菏澤市國土資源局牡丹區分局針對丁建國等3人信訪作出《答復意見書》,告知3人針對反映的國花大道用地問題,已作出《責令停止違法行為通知書》和《關于對違法違規行為依法處理的函》,由牡丹街道辦限期整改,國花大道項目建設審批文件正在積極辦理中。2016年3月30日,牡丹街道辦向菏澤市牡丹區人民法院對菏澤市國土資源局牡丹區分局《關于對違法違規行為依法處理的函》(菏國土資牡分函〔2015〕60號)提起訴訟,案號(2016)魯1702行初20號。秦廣德認為牡丹街道辦、牡丹區政府強行占地行為違法,給其造成巨大經濟損失,遂提起本案行政訴訟,請求確認牡丹街道辦、牡丹區政府占用其承包地修建道路的行政行為違法,判令牡丹街道辦、牡丹區政府賠償其經濟損失45900元。

一審法院認為:一、關于秦廣德的訴訟主體資格。涉案土地屬丁堂行政村集體所有,由丁堂村村委會與牡丹街道辦簽訂協議流轉給辦事處使用,秦廣德所承包經營的土地在協議所涉及的地塊內。土地承包經營者是土地原使用者,屬于土地權利人,具有提起訴訟的原告主體資格。二、涉案土地系丁堂行政村流轉給牡丹街道辦使用,并非牡丹街道辦、牡丹區政府強制占用,但改變用途用于建設作為G327連固線牡丹區繞城段改建工程的國花大道屬實。根據菏澤市人民政府文件,牡丹區政府是國花大道責任主體之一,牡丹街道辦與丁堂村村委會簽訂了土地流轉協議。秦廣德以兩者為被告提起行政訴訟,被告主體適格。三、雖然涉案建設項目屬于建設國道連固線,經可行性研究論證具有建設的必要性,但仍應當先經過正常的項目報批和土地征收程序后,方可進入實施階段。而本案牡丹街道辦、牡丹區政府未提供征收土地及項目建設相關方面的完整證據,因此對秦廣德要求確認牡丹街道辦、牡丹區政府占用土地修建道路行為違法的訴訟請求,予以支持。四、丁堂行政村將土地交由牡丹街道辦使用的過程中,相關人員對地上附著物進行了清點,秦廣德參與清點并簽字且已領取了地上附著物補償款,秦廣德在本案中再次訴請賠償地上附著物的經濟損失,缺乏事實根據和法律依據,對秦廣德此項訴求不予支持。判決確認牡丹區政府、牡丹街道辦占用土地修建道路行政行為違法;駁回秦廣德要求賠償損失45900元的訴訟請求。

秦廣德、牡丹街道辦不服,向山東省高級人民法院上訴。秦廣德請求撤銷一審判決,改判牡丹區政府、牡丹街道辦賠償其經濟損失45900元。牡丹街道辦請求撤銷一審判決,改判駁回秦廣德的起訴。二審法院查明的事實與一審法院判決認定的事實基本一致。

二審法院認為,本案原告主體適格。一審法院判決確認牡丹區政府、牡丹街道辦占用土地修建道路的行政行為違法亦無不當。關于一審法院判決駁回秦廣德行政賠償請求是否合法正確的問題。二審法院認為,牡丹區政府和牡丹街道辦在未經依法征收的情況下實施了占地行為,但是根據查明事實,菏澤市國土資源局牡丹區分局作出《關于對違法違規行為依法處理的函》,認為牡丹街道辦未經批準于2015年年底占用丁堂村350畝耕地修筑國花大道,決定“由牡丹街道辦組織人員將占用丁堂村的350畝耕地進行復耕;對于上述違法用地,如不能及時處理到位,將按程序由區政府通報批評,限期整改;責成牡丹區國土資源所協助牡丹區辦事處做好具體監管工作,堅決杜絕類似非法占用耕地的情況再次發生。”且菏澤市國土資源局牡丹區分局在《答復意見書》中稱國花大道項目建設審批文件正在積極辦理中。雖然牡丹街道辦向菏澤市牡丹區人民法院對菏澤市國土資源局牡丹區分局《關于對違法違規行為依法處理的函》提起訴訟,但該訴訟裁判結果并非本案就牡丹區政府、牡丹街道辦占地行為是否合法依法作出裁判的依據。土地征收應當依法進行補償,秦廣德已經領取了地上附著物的補償款,而在本案違法占地訴訟中,土地征收補償尚未進行,已經領取的補償與應依法取得的土地征收補償之間是否存在差距,未經行政程序予以認定,一審法院判決以已經領取補償款為由駁回賠償訴訟請求,理由不當,二審法院予以指出。而秦廣德在本案訴訟中提出數額明確的行政賠償請求,裁判時機尚未成熟;其要求對地上附著物損失進行鑒定,并按實際損失給予賠償,并主張一審法院未準許不當,二審法院不予支持。因此,一審法院對秦廣德的行政賠償請求判決予以駁回并無不當。秦廣德如果認為在領取補償款之外仍有相關損失,應在土地行政征收程序中主張,或通過其他合法途徑另行解決。二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定,作出(2016)魯行終1367號行政判決:駁回上訴,維持一審判決。

秦廣德不服,向本院申請再審,請求依法撤銷二審判決,改判牡丹區政府、牡丹街道辦賠償其經濟損失45900元。主要事實和理由為:1.雖然二審法院確認兩被申請人占用土地修建道路行政行為違法,但法院認定“涉案土地系丁堂行政村流轉給牡丹街道辦使用,并非兩被告強行占用”事實錯誤,與法相悖。根據《中華人民共和國農村土地承包法》及《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》的相關規定,農村土地未經依法批準不得將承包地用于非農建設。牡丹街道辦與丁堂行政村簽訂的涉案土地流轉的合同書本身因違法屬于無效合同,再審被申請人依據無效的合同且在未經再審申請人同意的情況下占用承包地進行非農建設,顯屬強行占用行為。原審法院對違法過程未能進行全面認定,顯然錯誤。2.法院認定申請人參與清點并簽字領取了地上附著物補償款沒有事實和法律依據。牡丹街道辦與丁堂村進行的所謂附著物清點、發放補償款等系列行為沒有合法依據;占用土地按照什么標準、方式補償或賠償,沒有與當事人進行協商,再審申請人對所謂補償標準從未同意。再審被申請人違法占用再審申請人正在耕種中的土地,鏟除了正在生長的地上附著物,再審申請人要求按照實際損失給予賠償,符合一般的賠償原則和法律規定。目前再審申請人的損失仍在不斷擴大,原審法院拒絕司法鑒定,侵害了再審申請人的合法權益。3.雖然一、二審認定了被申請人占用土地修建道路違法,但被申請人置生效判決于不顧,仍然繼續違法行為。

本院認為:再審申請人秦廣德在原審中的訴訟請求為,確認牡丹區政府、牡丹街道辦占用其承包地修建道路的行政行為違法,并賠償其經濟損失45900元。在原一、二審法院已經判決確認被訴行為違法的情況下,秦廣德仍向我院申請再審,目的在于主張行政賠償,故本案應當圍繞牡丹區政府、牡丹街道辦對秦廣德是否應負賠償責任這一焦點問題進行審查。

首先,《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規定,建設占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。因此,建設項目需要使用農用地等農村集體土地的,應當依法辦理土地征收及農用地轉建設用地審批手續。如果未經依法征收及辦理農用地轉用審批手續,通過所謂土地“流轉”等方式占用農村集體土地進行建設,系違反土地管理相關法律法規,屬于違法行政。本案中,由于牡丹區政府、牡丹街道辦未提供征收土地及項目建設相關方面的完整證據,因此原一、二審法院認定牡丹區政府和牡丹街道辦未經正常的項目報批和土地征收程序,僅通過“流轉”方式取得并使用涉案土地進行建設項目,缺乏法律依據,屬于違法,并判決確認牡丹區政府、牡丹街道辦占用土地修建道路的行政行為違法,并無不當。再審申請人對此亦無異議,本院予以確認。

其次,因本案系再審申請人針對牡丹區政府和牡丹街道辦占地行為提起的行政訴訟,并非行政協議之訴,故對于牡丹街道辦與丁堂村村委會簽訂的土地流轉協議相關事宜不予審查。因此,秦廣德關于土地流轉協議無效,原審法院判決并未全面認定的主張不能成立,本院不予支持。

最后,關于原一、二審法院判決駁回秦廣德行政賠償請求是否合法正確的問題。二審法院判決駁回行政賠償請求的主要理由有兩個:一是判決承擔賠償責任的裁判時機尚未成熟;二是等待后續征地補償程序予以救濟。關于第一個理由,《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定,“國家機關和國家機關工作人員行使職權,有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”第三十六條規定,“侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的,按照下列規定處理:……(八)對財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。”秦廣德所承包的農田被違法占用,其合法權益已受到損害,且可以計算出其因違法占地行為所遭受的實際損失,具有依法取得行政賠償的權利。因此,原二審法院的第一個理由不能成立。關于第二個理由,因本案被訴行政行為系非法占地行為,牡丹區政府和牡丹街道辦是否以及能否補辦征地手續,不屬于本案的審查范圍。據此,原二審判決以上述理由駁回秦廣德的行政賠償請求,理由不能成立,本院予以糾正。關于牡丹區政府、牡丹街道辦賠償再審申請人損失數額問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定,“主張行政行為造成損害的一方應當提供證據予以證明。”在本案一、二審審理中,秦廣德對于存在土地附著物以及苗木的損失,均未提交有效證據證明,亦未提交其他證據證明存在種植以外的損失。本案牡丹區政府和牡丹街道辦與秦廣德所在丁堂村村委會已在土地流轉協議中約定,按照每年每畝1500斤小麥價格的標準對土地承包人給予補償。有關地上附著物的毀損損失,牡丹區政府和牡丹街道辦亦在原審中提交了對被占用的土地面積和地上附著物情況進行了丈量、清點,對再審申請人的地上附著物進行補償,且再審申請人已實際領取了地上附著物補償款的證據。在再審申請人未提供證據證明領取補償款并非其真實意思表示的情況下,其主張領取的地上附著物補償款不足以彌補其地上附著物的實際損失與事實不符,原審法院對其就地上附著物損失鑒定申請不予準許亦無不當。綜上,依據再審申請人提供的現有證據,尚不能支持其要求牡丹區政府和牡丹街道辦賠償經濟損失45900元的主張。原審判決的結論并無不當。

綜上,秦廣德的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:


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